Отказ в застройке территории: перспективы оспаривания в суде

При реализации бизнес-проектов в сфере строительства всегда актуален вопрос возможности возведения недвижимости в определенном удобном и выгодном для конкретного вида предпринимательской деятельности месте.

В некоторых случаях градостроительный регламент позволяет построить необходимый объект — либо можно изменить вид разрешенного использования на тот, который позволит осуществить строительство. Об этом мы писали ранее. Но при необходимости реализации масштабных проектов застройки эта схема, как правило, не работает.

В таких случаях либо нужно менять функциональную зону путем внесения изменений в Генплан городского округа, либо, как это часто происходит при возведении жилых массивов, — утвердить проект планировки территории.

Не будем подробно описывать процедуру внесения изменений в Генплан. Тот, кто ознакомится с ней (или уже знаком) подтвердит, что главное — это положительное заключение Градостроительного совета Московской области. Процедуру принятия решений этим органом сложно назвать понятной, как и сам статус, согласно которому он не является государственным, но при этом принимает решения, на основании которых формируется позиция государственного органа. В связи с чем чаще всего возникает вопрос: а насколько реалистичен сценарий обжалования в суде отказа в изменении документов территориального планирования на основании решения Градсовета?

В 2023 году Арбитражным судом Московской области рассмотрено 245 570 дел и заявлений, из них  споров в сфере публичных правоотношений — 2 488. Соответственно, дел об оспаривании решений в сфере градостроительства и того меньше.

Обзор судебной практики показывает, что таких примеров немного. На примере очерков из судебной практики мы постараемся понять почему.

Церкви здесь не место

Местная религиозная организация Евангельских Христиан обратилась с заявлением об учете предложений о внесении изменений в Генплан. У церкви было несколько участков под ИЖС, их объединили в один и хотели в границах этого земельного участка поменять функциональную зону с Ж-2 на зону общественно-деловой застройки, предполагающую возможность размещения религиозного объекта — церкви.

Мособлархитектура отказала во внесении изменений в Генеральный план. Причина отказа — решение Градостроительного совета. Как указал суд, «решение Градостроительного совета, основанное на отрицательной позиции администрации городского округа», хотя объективно мы понимаем, что эта позиция, в соответствии с Положением о Градостроительном совете, носит рекомендательный характер. 

Суд в удовлетворении требований отказал. В решении суд, в частности, указал, что положения градостроительного законодательства, вопреки доводам заявителя, не ставят возможность осуществления функционального зонирования территории — в том числе применительно к отдельно расположенным земельным участкам — в зависимость от желания или намерения собственника изменить зонирование таких земельных участков.

Предложение о внесении изменений в генеральный план не порождает безусловную обязанность уполномоченного органа принять решение о внесении таких изменений, так как это является правом, а не обязанностью данного органа. Принятие таких решений об учете предложений, поступивших от заинтересованных лиц, отнесено к исключительным дискреционным полномочиям соответствующего органа.

Золотые пески

Предприятие, осуществляющее добычу песка в Можайском городском округе, обратилось с заявлением об оспаривании решения Комитета по архитектуре и градостроительству МО об отказе в учете предложений общества о внесении изменений в Генплан. 

Фирма на основании лицензии занималась разработкой месторождений и добычей песка на земельном участке, который был предназначен для сельскохозяйственного производства. Решив, что для ведения дальнейшей деятельности будет целесообразно изменить функциональную зону с сельскохозяйственной на производственную, общество направило заявление в Мособлархитектуру о внесении изменений в Генплан Можайского городского округа. По итогам рассмотрения Мособлархитектура отказала, сославшись на решение Градостроительного совета. Градсовет в свою очередь отказал, сославшись на заключение Мособлкультуры, согласно которому земельный участок находится в границах музея-заповедника «Бородинское поле» и ведение производственной деятельности возможно только по согласованию с Министерством культуры РФ. 

При этом на довод заявителя о том, что производственная деятельность уже осуществляется на основании лицензии, выданной Правительством Московской области, суд отметил, что эта информация не имеет правового значения, а деятельность по добыче полезных ископаемых не должна осуществляться на землях сельскохозяйственного назначения.

Суд обществу отказал. В частности, суд указал, что из положений Градостроительного кодекса Российской Федерации не следует обязанность уполномоченного органа принять положительное решение по учету предложений в проект генерального плана со стороны заинтересованного лица.

Дети — цветы жизни

Застройщик вознамерился возвести жилой квартал в одном из городских округов Московской области. Компания подготовила проект планировки территории и направила в Минжилполитики Московской области. Данная документация предусматривала застройку территории жильем. Проект не прошел через сито Градостроительного совета Московской области. При принятии решения во внимание были приняты следующие обстоятельства:

1. отрицательное заключение администрации муниципалитета;
2. наложение земельного участка на земли лесного фонда;
3. несоответствие проекта планировки нормативам жилищного строительства Московской области.

Примечательно, что, рассматривая это дело, суд не сослался на дискреционные полномочия органов власти при приятии решений по вопросам градостроительства и не принял во внимание два первых довода. В частности, суд указал, что мнение главы муниципалитета может лишь учитываться при принятии решения. Наложение участков на земли лесного фонда суд посчитал недоказанным. Единственным основанием, повлиявшим на принятие решения в пользу органа государственной власти, стало несоблюдение нормативов жилищного строительства.

По сути, суд обратил внимание на то, что в случае воплощения в жизнь проекта планировки территории нормативы обеспеченности населения дошкольными и общеобразовательными учреждениями не будут выполнены. Здесь нужно оговориться и отметить, что именно это обстоятельство часто становится камнем преткновения потенциальных инвесторов и органов власти. Последние, к слову, предлагают очень простой выход из ситуации — строительство школ, детских садов, больниц самими застройщиками.

Сказал как отрезал

Крепкую основу для решения судов в подобных случаях дает позиция Верховного Суда РФ, озвученная в ходе рассмотрения дела № А74-10558/2019: заявление о внесении изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки не порождает обязанность органа исполнительной власти принять по нему положительное решение; собственник вправе владеть и распоряжаться спорным земельным участком в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием.

Есть поводы для оптимизма

Таким образом, к сожалению, шансы оспорить отказ органа государственной власти во внесении изменений в документы территориального планирования чрезвычайно малы. Как мы видим, суды не исследуют субъектность Градостроительного совета, а также правовую определенность норм, регулирующих алгоритм порядка работы и принятия решений Градостроительным советом.

Логика судов понятна: удовлетворение всех пожеланий по изменению документов территориального планирования может низвести на нет саму идею градостроительного планирования. Как и логика Верховного Суда РФ, отражающая тенденцию централизации и в других областях жизни: неординарное решение в конкретной ситуации может привести цепочке таких решений на «нижних этажах судебной системы», что приведет к нестабильности в системе госуправления.

При этом, к сожалению, следование принципу «невмешательства в полномочия органов исполнительной власти в области градостроительства» может привести к тому, что решение вопроса будет замыкаться на субъективных решениях определенных должностных лиц органов исполнительной власти.

Однако не стоит забывать, что и нормы градостроительного проектирования, и положения о градсоветах, которые являются нормативными правовыми актами, затрагивающими вопросы предпринимательской деятельности, проходят оценку регулирующего воздействия. Соответственно, отрицательная позиция предпринимательского сообщества может стать основанием для изменения проекта или его непринятия, что позволит избежать будущих препятствий на пути у предпринимателей.